Δρ. Γαβριήλ Κουρής

Σύμβουλος Φορέων Γενικής Κυβέρνησης

Business Development Manager, ΑΝΑΒΑΘΜΙΣΗ Α.Ε.

Εισαγωγή

Ο θεσμός του Γενικού Γραμματέα στους Δήμους αποτελεί διαχρονικά έναν από τους σημαντικότερους θεσμούς της δημοτικής διοίκησης, καθώς, ως μετακλητό διοικητικό όργανο με επιτελικό και συντονιστικό χαρακτήρα, κατέχει κομβικό ρόλο στην οργάνωση και την εύρυθμη λειτουργία του διοικητικού μηχανισμού του Δήμου, αποτελώντας τον βασικό συνδετικό κρίκο μεταξύ της αιρετής διοίκησης και του υπηρεσιακού μηχανισμού.

Στο πλαίσιο της σημασίας του θεσμού και της ανάγκης για ενιαία και συστηματική ρύθμιση του καθεστώτος του, ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ν. 5314/2026) συγκεντρώνει και συστηματοποιεί, στο άρθρο 302, το σύνολο των βασικών προϊσχυουσών ρυθμίσεων που αφορούν τον θεσμό του Γενικού Γραμματέα των Δήμων, οι οποίες μέχρι σήμερα περιλαμβάνονταν στο άρθρο 161 του ν. 3584/2007, όπως αυτό είχε διαμορφωθεί μετά τις κατά καιρούς νομοθετικές τροποποιήσεις του.

Το εν λόγω άρθρο θέτει το γενικό πλαίσιο που καθορίζει τη θέση και το ρόλο του Γενικού Γραμματέα στους Δήμους με τον νέο Κώδικα, ρυθμίζοντας ζητήματα που αφορούν τη θεσμική κατοχύρωση της θέσης, τον τρόπο διορισμού, τα προσόντα, το υπηρεσιακό καθεστώς, τις αρμοδιότητες και την αναπλήρωση του

Σκοπός της παρούσας ανάλυσης είναι η συγκριτική μελέτη του άρθρου 302 του ν. 5314/2026 σε αντιπαραβολή με το προηγούμενο νομοθετικό καθεστώς, με στόχο την ανάδειξη τόσο των στοιχείων συνέχειας όσο και των ουσιαστικών μεταβολών που εισάγει ο νέος Κώδικας, καθώς και των ερμηνευτικών ζητημάτων που ανακύπτουν από την εφαρμογή του νέου θεσμικού πλαισίου.

Η θεσμική κατοχύρωση της θέσης του Γενικού Γραμματέα

Ως προς τη θεσμική κατοχύρωση και τη φυσιογνωμία του θεσμού, ο νέος Κώδικας διατηρεί, κατά βάση, τον πυρήνα των προϊσχυουσών ρυθμίσεων, χωρίς να μεταβάλλει τον επιτελικό και συντονιστικό χαρακτήρα της θέσης. Παράλληλα, εισάγει επιμέρους νομοτεχνικές και ουσιαστικές παρεμβάσεις και μεταβολές, οι οποίες αποσκοπούν στη συστηματικότερη οργάνωση του θεσμικού πλαισίου και στην ενίσχυση της λειτουργικότητας του θεσμού.

Η πρώτη ουσιαστική μεταβολή αφορά τον τρόπο θεσμοθέτησης της θέσης του Γενικού Γραμματέα. Ενώ το άρθρο 161 του ν. 3584/2007 προέβλεπε ότι στους Δήμους (και στους Συνδέσμους) «μπορεί» να διορίζεται Γενικός Γραμματέας, εφόσον υφίσταται η απαιτούμενη οικονομική δυνατότητα, το άρθρο 302 του νέου Κώδικα προβλέπει πλέον ρητά μία (1) θέση μετακλητού Γενικού Γραμματέα σε κάθε Δήμο, χωρίς να συνδέει την πλήρωσή της με τη δημοσιονομική δυνατότητα του οικείου Ο.Τ.Α. Η μεταβολή αυτή αποτυπώνει τη βούληση του νομοθέτη να αντιμετωπίσει τον θεσμό του Γενικού Γραμματέα ως σταθερό στοιχείο της διοικητικής οργάνωσης όλων των Δήμων και όχι ως θέση της οποίας η πλήρωση εξαρτάται από τις οικονομικές δυνατότητες κάθε Ο.Τ.Α.

Παράλληλα, ο νέος Κώδικας δεν επαναλαμβάνει την προγενέστερη ρύθμιση σύμφωνα με την οποία η θέση του Γενικού Γραμματέα έπρεπε να προβλέπεται στον Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας (Ο.Ε.Υ.) κάθε Δήμου. Η επιλογή αυτή δεν μεταβάλλει ουσιαστικά το ισχύον καθεστώς, καθώς η ύπαρξη της θέσης απορρέει πλέον ευθέως από τον ίδιο τον Κώδικα και δεν εξαρτάται από την πρόβλεψή της στον Ο.Ε.Υ.

Διορισμός και προϋποθέσεις επιλογής του Γενικού Γραμματέα

Ως προς τη διαδικασία και τις προϋποθέσεις διορισμού του Γενικού Γραμματέα, ο νέος Κώδικας διατηρεί, κατά βάση, το προϊσχύον καθεστώς.

Ειδικότερα, ο Γενικός Γραμματέας εξακολουθεί να διορίζεται και να παύεται με απόφαση του Δημάρχου, η οποία ισχύει από την υπογραφή της και δημοσιεύεται σε περίληψη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Παράλληλα, διατηρείται ως βασική προϋπόθεση διορισμού η κατοχή πτυχίου πανεπιστημιακής ή τεχνολογικής εκπαίδευσης, επιβεβαιώνοντας ότι η θέση εξακολουθεί να προορίζεται για πρόσωπα με την απαιτούμενη επιστημονική κατάρτιση και διοικητική επάρκεια.

Ωστόσο, ο νέος Κώδικας εισάγει δύο αξιοσημείωτες μεταβολές.

Η πρώτη αφορά τη δυνατότητα διορισμού πρώην Δημάρχων, ακόμη και όταν δεν διαθέτουν τα προβλεπόμενα τυπικά εκπαιδευτικά προσόντα. Με τη ρύθμιση αυτή ο νομοθέτης αναγνωρίζει ότι η άσκηση των καθηκόντων του Δημάρχου συνιστά ιδιαίτερη διοικητική και αυτοδιοικητική εμπειρία, η οποία, υπό τις προϋποθέσεις του νόμου, δύναται να υποκαταστήσει την κατοχή των τυπικών προσόντων που απαιτούνται για τον διορισμό στη θέση του Γενικού Γραμματέα.

Η δεύτερη αφορά τη ρητή υπαγωγή του διορισμού στα κωλύματα του άρθρου 69 του ν. 4622/2019. Σε αντίθεση με το προηγούμενο καθεστώς, ο νέος Κώδικας ενσωματώνει πλέον ρητά το γενικό πλαίσιο που διέπει τα κωλύματα διορισμού των μετακλητών υπαλλήλων στη δημόσια διοίκηση, διασφαλίζοντας την ενιαία εφαρμογή των σχετικών κανόνων και ενισχύοντας την ασφάλεια δικαίου ως προς τις προϋποθέσεις διορισμού του Γενικού Γραμματέα.

Το υπηρεσιακό καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων που διορίζονται Γενικοί Γραμματείς

Το άρθρο 302 του νέου Κώδικα εισάγει σημαντικές μεταβολές ως προς το υπηρεσιακό καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων που διορίζονται στη θέση του Γενικού Γραμματέα. Οι μεταβολές αυτές αφορούν τόσο τη διεύρυνση της δυνατότητας επιλογής τους όσο και τις υπηρεσιακές συνέπειες που συνεπάγεται η άσκηση των καθηκόντων τους.

Καταρχάς, ο νέος Κώδικας καταργεί τον περιορισμό του προϊσχύσαντος καθεστώτος, σύμφωνα με τον οποίο δεν ήταν δυνατός ο διορισμός υπαλλήλων που υπηρετούσαν στον ίδιο Δήμο ή στον ίδιο Σύνδεσμο. Πλέον, επιτρέπεται ρητά ο διορισμός δημοσίων υπαλλήλων που υπηρετούν στον οικείο Δήμο ή στα νομικά του πρόσωπα, εφόσον πληρούν τις νόμιμες προϋποθέσεις διορισμού. Η μεταβολή αυτή διευρύνει ουσιαστικά τη δεξαμενή επιλογής προσώπων, παρέχοντας στον Δήμαρχο τη δυνατότητα αξιοποίησης στελεχών που διαθέτουν αποδεδειγμένη γνώση της οργανωτικής δομής, των διοικητικών διαδικασιών και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών λειτουργίας του ίδιου του Δήμου.

Περαιτέρω, ο Κώδικας διατηρεί την πρόβλεψη περί αυτοδίκαιης επανόδου του δημοσίου υπαλλήλου στην οργανική του θέση μετά τη λήξη της θητείας του ως Γενικού Γραμματέα, ενισχύοντας όμως τη σχετική ρύθμιση με την πρόβλεψη σύστασης προσωποπαγούς θέσης όταν δεν υφίσταται κενή οργανική θέση κατά τον χρόνο της επανόδου. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η ανεμπόδιστη επιστροφή του υπαλλήλου στην υπηρεσία του, χωρίς η έλλειψη κενής οργανικής θέσης να λειτουργεί ως πρακτικό εμπόδιο για την επάνοδο του.

Τέλος, ιδιαίτερη σημασία έχει η νέα πρόβλεψη σύμφωνα με την οποία ο χρόνος άσκησης καθηκόντων Γενικού Γραμματέα λογίζεται ως χρόνος άσκησης καθηκόντων προϊσταμένου οργανικής μονάδας επιπέδου Τμήματος ή Διεύθυνσης, ανάλογα με τον πληθυσμό του Δήμου. Η ρύθμιση αυτή ενισχύει ουσιαστικά τις προοπτικές βαθμολογικής και υπηρεσιακής εξέλιξης των δημοσίων υπαλλήλων που αναλαμβάνουν τη θέση, αναγνωρίζοντας θεσμικά την αυξημένη ευθύνη, την εμπειρία διοίκησης και τις διοικητικές δεξιότητες που αποκτούν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.

Η νομοθετική κατοχύρωση των αποδοχών του Γενικού Γραμματέα

Με τον νέο Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης θεσπίζεται, για πρώτη φορά σε επίπεδο τυπικού νόμου, ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο για το μισθολογικό καθεστώς του Γενικού Γραμματέα. Πρόκειται για μία ουσιαστική μεταβολή σε σχέση με το προηγούμενο νομοθετικό καθεστώς, καθώς οι βασικοί όροι των αποδοχών του παύουν να ρυθμίζονται με κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης και αποκτούν πλέον άμεση νομοθετική κατοχύρωση.

Ειδικότερα, ενώ μέχρι σήμερα οι αποδοχές του Γενικού Γραμματέα καθορίζονταν με κοινή υπουργική απόφαση, ο νέος Κώδικας τις ρυθμίζει απευθείας στον νόμο, ορίζοντας ότι αυτές ανέρχονται σε ποσοστό δύο τρίτων (2/3) της αντιμισθίας του Δημάρχου. Παράλληλα, προβλέπει ειδικές ρυθμίσεις σχετικά με τη διατήρηση της προσωπικής διαφοράς, τη χορήγηση της οικογενειακής παροχής, καθώς και τη διασφάλιση κατώτατου επιπέδου αποδοχών.

Η επιλογή αυτή ενισχύει την ασφάλεια δικαίου και τη θεσμική σταθερότητα του μισθολογικού καθεστώτος του Γενικού Γραμματέα, καθώς τα βασικά στοιχεία των αποδοχών του καθορίζονται πλέον ευθέως από τον νόμο, περιορίζοντας την εξάρτησή τους από μεταγενέστερες κανονιστικές ρυθμίσεις της Διοίκησης.

Οι αρμοδιότητες του Γενικού Γραμματέα

Σε ότι αφορά τις αρμοδιότητες του Γενικού Γραμματέα, ο Κώδικας διατηρεί, σε μεγάλο βαθμό, το προηγούμενο καθεστώς, χωρίς να μεταβάλλει τον επιτελικό, συντονιστικό και διοικητικό χαρακτήρα της θέσης. Ο βασικός πυρήνας των αρμοδιοτήτων του παραμένει αμετάβλητος, καθώς οι περισσότερες από αυτές επαναλαμβάνονται, με τις αναγκαίες νομοτεχνικές προσαρμογές, στο πλαίσιο της νέας συστηματικής κωδικοποίησης της νομοθεσίας για την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση.

Πέραν της διατήρησης του υφιστάμενου πλαισίου, ο νέος Κώδικας εισάγει δύο επιμέρους λειτουργικές μεταβολές.

Η πρώτη αφορά τη ρητή δυνατότητα του Γενικού Γραμματέα να εξουσιοδοτεί προϊσταμένους οργανικών μονάδων για την υπογραφή συγκεκριμένων διοικητικών πράξεων που αφορούν θέματα προσωπικού. Η ρύθμιση αυτή ενισχύει την αποκέντρωση της διοικητικής λειτουργίας και δύναται να συμβάλλει στην ταχύτερη και αποτελεσματικότερη διεκπεραίωση των σχετικών διοικητικών διαδικασιών.

Η δεύτερη αφορά τη θέσπιση ειδικής διαδικασίας αναπλήρωσης του Γενικού Γραμματέα σε περίπτωση κένωσης της θέσης, από τον Δήμαρχο ή τους νόμιμους αναπληρωτές του. Με τη ρύθμιση αυτή καλύπτεται ένα ζήτημα που δεν αντιμετωπιζόταν ρητά από το προϊσχύσαν νομοθετικό πλαίσιο, διασφαλίζοντας τη συνέχεια της διοικητικής λειτουργίας μέχρι τον διορισμό νέου Γενικού Γραμματέα.

Η αυτοδίκαιη παύση του Γενικού Γραμματέα υπό το νέο Κώδικα

Τέλος, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει μία μεταβολή του νέου Κώδικα η οποία δεν συνίσταται στην εισαγωγή νέας διάταξης, αλλά στη μη επανάληψη μίας ρύθμισης που περιλαμβανόταν στο προηγούμενο νομοθετικό πλαίσιο.

Ειδικότερα, το άρθρο 161 του ν. 3584/2007 προέβλεπε ρητά ότι ο Γενικός Γραμματέας «παύει να ασκεί τα καθήκοντά του και απολύεται αυτοδικαίως όταν ο Δήμαρχος που τον προσέλαβε απολέσει την ιδιότητά του για οποιονδήποτε λόγο». Με τη διάταξη αυτή, η υπηρεσιακή σχέση του Γενικού Γραμματέα ήταν άρρηκτα συνδεδεμένη με τη διατήρηση της ιδιότητας του Δημάρχου που τον είχε διορίσει.

Η πρόβλεψη αυτή δεν επαναλαμβάνεται στο άρθρο 302 του Κώδικα, χωρίς να αντικαθίσταται από άλλη αντίστοιχη διάταξη.

Η νομοθετική αυτή επιλογή δημιουργεί ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον ερμηνευτικό ζήτημα. Εφόσον ο νομοθέτης διατήρησε τη ρύθμιση σύμφωνα με την οποία ο Γενικός Γραμματέας διορίζεται και παύεται με απόφαση του Δημάρχου, χωρίς όμως να επαναλάβει τον κανόνα της αυτοδίκαιης παύσης σε περίπτωση απώλειας της ιδιότητας του Δημάρχου που τον διόρισε, διαμορφώνεται ισχυρό ερμηνευτικό επιχείρημα ότι η απώλεια της ιδιότητας του Δημάρχου δεν συνεπάγεται πλέον αυτοδικαίως και τη λήξη της υπηρεσιακής σχέσης του Γενικού Γραμματέα.

Υπό την ερμηνευτική αυτή εκδοχή, η πράξη διορισμού εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα μέχρι την έκδοση ρητής απόφασης παύσης από τον νέο Δήμαρχο. Κατά συνέπεια, η ανάληψη των καθηκόντων από νέο Δήμαρχο δεν φαίνεται, αφ’ εαυτής, να δημιουργεί υποχρέωση έκδοσης νέας απόφασης διορισμού, καθώς μια τέτοια υποχρέωση θα προϋπέθετε την προηγούμενη λήξη της υφιστάμενης υπηρεσιακής σχέσης, γεγονός που ο νέος Κώδικας δεν προβλέπει πλέον ρητά.

Η ερμηνευτική αυτή προσέγγιση δεν προκύπτει ευθέως από το γράμμα του νόμου, στηρίζεται όμως στη συνειδητή επιλογή του νομοθέτη να μην προβλεφθεί η αντίστοιχη διάταξη του προϊσχύσαντος δικαίου. Ως εκ τούτου, το ζήτημα αναμένεται να αποτελέσει αντικείμενο περαιτέρω επεξεργασίας από τη θεωρία, τη διοικητική πρακτική και, ενδεχομένως, τη νομολογία.

Συμπερασματικά

Με το άρθρο 302 του ν. 5314/2026 ο νομοθέτης προχωρεί στη συστηματοποίηση και τον εκσυγχρονισμό του θεσμικού πλαισίου που διέπει τον θεσμό του Γενικού Γραμματέα των Δήμων, διατηρώντας παράλληλα τον επιτελικό και συντονιστικό χαρακτήρα της θέσης. Παράλληλα, εισάγει επιμέρους ουσιαστικές μεταβολές που ενισχύουν τη θεσμική και λειτουργική κατοχύρωση του θεσμού, η πρακτική εμβέλεια των οποίων θα αποτιμηθεί, σε κάθε περίπτωση, κατά την εφαρμογή τους.